? ? ? ? ?在國企分類改革的思路下，混合所有制成為國企改革的大趨勢。雖然大趨勢已定，但仍有很多問題亟待厘清。最有代表性的爭議就是，國資是否要完全退出競爭性領(lǐng)域？在特殊功能領(lǐng)域，國資是保持相對控股還是絕對控股？
國企改革呈燎原之勢，迄今已先后有19個省份出臺了國企改革方案，根據(jù)國企功能定位來發(fā)展混合所有制成大多數(shù)省份的共同抉擇：退出競爭領(lǐng)域，向公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等集中。
雖然大趨勢已定，仍有很多細(xì)節(jié)亟待厘清。比如，在競爭領(lǐng)域，國資是否要上演大撤退？對于公共服務(wù)和特殊功能類企業(yè)，國資是否要絕對控股？當(dāng)然這些問題的解決有待于國企改革的頂層設(shè)計(jì)。
對于國企而言，誰可改，誰不可改，誰可大改(國有股比例降到51%以下)，誰可小改(堅(jiān)守國有股比例51%以上)，至今仍是模糊狀態(tài)。頂層設(shè)計(jì)是國企改革的指揮棒，指揮棒缺失，企業(yè)和市場難免進(jìn)退失據(jù)。
三分國企
哪些領(lǐng)域可以推進(jìn)混合所有制，哪些領(lǐng)域不能，哪些企業(yè)要絕對控股，哪些又可以相對控股，這無疑是擺在混合所有制改革面前的頭等大事。
對于上述問題，目前官方比較權(quán)威的說法是國務(wù)院國資委副主任黃淑和此前在公開場合的表態(tài)。他說，涉及國家安全的少數(shù)國有企業(yè)和國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司，可以采用國有獨(dú)資形式；涉及國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)，可保持國有絕對控股；涉及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的重要國有企業(yè)，可保持國有相對控股；國有資本不需要控制并可以由社會資本控股的國有企業(yè)，可采取國有參股形式或者可以全部退出。
這種說法得到了業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)可。
接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授邱海平表示，國企和其他企業(yè)不同，它是社會主義生產(chǎn)關(guān)系和公有制的一個載體，如果不能保留國企對涉及國民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域的影響力和控制力，那么社會主義公有制就名存實(shí)亡。
“我國憲法和黨的歷次決議都強(qiáng)調(diào)，我們要堅(jiān)持公有制的主體地位，十八屆三中全會也講得非常清楚，必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，‘堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。’”邱海平說。
22年前鄧小平同志的南巡講話可以說是上述思想的濫觴，當(dāng)年鄧小平同志明確提出，不要糾纏于姓“資”還是姓“社”的問題討論。改革開放的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要看是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平。1997年黨的十五大在黨章中首次把鄧小平理論確立為黨的指導(dǎo)思想，并指出，公有制的主體地位主要體現(xiàn)在：公有資產(chǎn)在社會總資產(chǎn)中占據(jù)優(yōu)勢并控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用。
自此國企開始從一些競爭領(lǐng)域退出，向一些重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域聚集，借此機(jī)遇，民企迅速成長、壯大，拋下包袱的國企也煥發(fā)活力，紛紛扭虧為盈。國企民企資源互補(bǔ)，共同攜手共進(jìn)，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了高速增長期。
據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從1998年到2013年，國企數(shù)量從23萬家減少至15萬余家，國有資產(chǎn)總量從82211億元增加至104.1萬億元。民企增長迅猛，國家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2013年3月底，我國實(shí)有企業(yè)已達(dá)1374.88萬戶，個體工商戶實(shí)有4062.92萬戶。
在實(shí)踐中，國企、民企開始擁有了各自堅(jiān)守的疆域。時任國務(wù)院國資委副主任、現(xiàn)任全國人大財(cái)政委副主任委員的邵寧對這種現(xiàn)象加以理論化概述，提出了國企分類改革。他在2011年曾指出，國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整將使國企向兩個方向集中，即公益性質(zhì)的國有企業(yè)和競爭領(lǐng)域的國有大企業(yè)。
經(jīng)歷以后幾年的發(fā)展，國企分類改革漸成共識，并演變?yōu)槿N分類形式，這可以從各省市已出臺的國企改革方案管中窺豹。
《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者梳理發(fā)現(xiàn)，迄今已有19個省市級政府正式通過了國企改革方案，其中有11個省市根據(jù)功能定位，把國企分為公共服務(wù)、特殊功能和競爭三類，此外，四川和云南把國企分為功能類和競爭類兩類，山東、廣東、海南和安徽四省雖未對國企進(jìn)行明確的分類，但皆強(qiáng)調(diào)國企要向公共服務(wù)領(lǐng)域、關(guān)鍵等領(lǐng)域集中，間接體現(xiàn)出國企分類改革的觀點(diǎn)。僅陜西和甘肅兩省沒有涉及到國企分類改革。
以上可以看出，各省市雖然具體的說法不同、各類型所涵蓋的行業(yè)略有差異，但國企改革分類說已日漸成型，大體分為公共服務(wù)類、特殊功能類和競爭類。
公共服務(wù)類是指帶有公共性或公益性的企業(yè)，這類企業(yè)以提供公共物品和接受公共補(bǔ)貼為主，主要履行社會公共服務(wù)職能，提供社會公共產(chǎn)品，承擔(dān)國家公益性或公共性政策目標(biāo)而不承擔(dān)商業(yè)功能。
競爭類企業(yè)主要涉及制造業(yè)、商貿(mào)物流、房地產(chǎn)、金融等領(lǐng)域，這類企業(yè)以市場為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，屬于高度市場化的國有企業(yè)，只承擔(dān)商業(yè)功能和追求盈利性的經(jīng)營目標(biāo)。
特殊功能類企業(yè)包括軍工、能源等領(lǐng)域，這類企業(yè)主要承擔(dān)國家特殊的政策性功能，它們有一部分商業(yè)功能，也有一部分非新商業(yè)性或政策性功能，但其皆要求以企業(yè)自身發(fā)展和經(jīng)營活動盈利為基礎(chǔ)和前提。對于各省市而言，它們主要承擔(dān)當(dāng)?shù)卣卮髮ｍ?xiàng)任務(wù)、服務(wù)戰(zhàn)略性任務(wù)。
有進(jìn)有退
建立在分類改革的基礎(chǔ)上，有進(jìn)有退、優(yōu)化國資結(jié)構(gòu)成為各省市指導(dǎo)國企改革中一個總的原則。延續(xù)前二十年國企改革的態(tài)勢，國資向公共服務(wù)領(lǐng)域和特殊功能領(lǐng)域推進(jìn)，向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)與治理等重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域集中，退出競爭領(lǐng)域。
比如，北京《關(guān)于全面深化市屬國資國企改革的意見》提出，80%以上國有資本將集中到公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生改善、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，國資增量將從不具備競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和環(huán)節(jié)退出。
上海“國資國企改革二十條”要求，經(jīng)過3-5年的扎實(shí)推進(jìn)，市國資委系統(tǒng)80%以上的國資集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。
雖然大趨勢已定，但仍有很多問題亟待厘清。最有代表性的爭議就是，國資是否要完全退出競爭性領(lǐng)域？在特殊功能領(lǐng)域，國資是保持相對控股還是絕對控股？
為了加速國企改革，鼓勵民資的發(fā)展，有些省份甚至提出，國資要完全退出競爭領(lǐng)域、在競爭領(lǐng)域不設(shè)底線。這些觀點(diǎn)引起輿論的爭議，有專家直指這是要國有資產(chǎn)私有化。
對此，接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的廣東省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理研究中心主任梁軍表示，所有國資沒有必要完全從競爭領(lǐng)域退出。對于那些規(guī)范經(jīng)營、沒有依靠政策保護(hù)并能有所盈利的國企，沒有必要強(qiáng)調(diào)私有化。只要國企不享受特殊政策，沒有行政保護(hù)，公平參與競爭，就沒有必要退出。
之所以強(qiáng)調(diào)不設(shè)底線，梁軍認(rèn)為，更主要是為了鼓勵非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。“不這樣講，具體的執(zhí)行部門總感覺有個紅線在那里，認(rèn)定50%的底線不能突破，這樣不利于非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入競爭領(lǐng)域。”
中國政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬撰文稱，如果競爭性國企不復(fù)存在，中國經(jīng)濟(jì)體制改革將演變成與西方國家完全一樣的模式，這不僅關(guān)乎國資體制的前途與命運(yùn)，也是否定中國30年的成功改革。
與競爭類相比，有關(guān)公共服務(wù)類和特殊功能類的爭議更大：具體包含哪些行業(yè)？是否要國資絕對控股？是否要引入民資？
比如，像醫(yī)療衛(wèi)生、水務(wù)、交通等這些包含公益性質(zhì)的行業(yè)具體如何歸類？是否完全由政府承擔(dān)？從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來看，這類企業(yè)同樣存在市場化操作的空間。就地鐵而言，香港地鐵就是盈利的，而內(nèi)地地鐵卻是虧損的。
當(dāng)然爭議最大的還是特殊功能類的壟斷行業(yè)。在7月份國資委推出的6家試點(diǎn)改革企業(yè)中，民眾呼聲最高的中石化和中石油卻名落孫山。從這里可以看出政府對于壟斷領(lǐng)域推進(jìn)混合所有制改革的慎重。
其實(shí)，對于如何推進(jìn)這些領(lǐng)域國企的改革，大多數(shù)人的觀點(diǎn)已趨于一致，那就是拆分。
天則經(jīng)濟(jì)研究所華南研究中心執(zhí)行主任趙旭對《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者分析，能源行業(yè)雖然涉及國家安全的問題，但并不是所有環(huán)節(jié)都涉及國家安全。石油儲備需要保密，需要政府控制，除此之外，零售、煉油、勘探、榨油都可以向民企開放。到底是去國企還是去民企開辦的加油站加油，明顯與國家安全無關(guān)。
邱海平也認(rèn)為，在航天、石油、核工業(yè)等這些天然帶有戰(zhàn)略性、影響國計(jì)民生的行業(yè)也不是鐵板一塊，因?yàn)橄袷汀⑻烊粴膺@些行業(yè)都是產(chǎn)業(yè)鏈，包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)、研發(fā)環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)，我們只需要控制其核心部分。
“對于一些戰(zhàn)略性的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，不能搞混合所有制改革。”邱海平強(qiáng)調(diào)，但要對此進(jìn)行清晰地劃分，哪些涉及國家機(jī)密，哪些涉及國家戰(zhàn)略，哪些環(huán)節(jié)可以發(fā)展混合所有制，哪些不可以。總之，不能搞極端，不分主次，全部推進(jìn)混合所有制改革。
對此，趙旭建議，要用法律給予清晰的界定，哪些領(lǐng)域涉及國家安全，哪些領(lǐng)域可以放開。要立法，一切有法可依，不能朝令夕改，今天盈利了就涉及國家安全，明天虧損了就不涉及國家安全，這樣要不得。
某省直轄市國資委主任建議，應(yīng)該引入負(fù)面清單模式，首先明確不能做什么，明確界定哪些領(lǐng)域不能進(jìn)入。此外，對國有與民營持股比例、治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、發(fā)展目標(biāo)任務(wù)方面不搞簡單量化和一刀切。
? ? 而梁軍傾向于實(shí)施一企一策制，即根據(jù)每個企業(yè)的實(shí)際情況來實(shí)施不同的改革方案。因?yàn)榕c地方國企相比，央企的情況更為復(fù)雜，尤其像人民日報(bào)、新華社、中央電視臺這些新聞輿論機(jī)構(gòu)是否要發(fā)展混合所有制更要慎重。
“從另一方面來看，目前各地國企和央企都數(shù)量有限，其實(shí)并不復(fù)雜，讓人大代表、政府代表、國企代表共同討論，比如，北京市國資委就監(jiān)管二十多家企業(yè)，一家家談不就可以了嗎？”梁軍說，我們要充分發(fā)揮人大這個平臺的作用，此外信息這么發(fā)達(dá)，讓大家公共投票就好了。“不要等中央劃線，很難的，中央很難劃出這條線。”
不過，有分析人士指出，以現(xiàn)階段改革而論，最該有大動作的不應(yīng)該是石油石化行業(yè)，而是中糧、中建材、國藥這些競爭性行業(yè)的央企。原因在于，石油行業(yè)的壟斷、礦權(quán)管理的滯后，這些痼疾的根源在政府而非企業(yè)，而競爭性行業(yè)政府插手有限，最有條件成為混合所有制改革的主戰(zhàn)場。